Mit allen Mitteln sucht die EU ihr Konzept von Abkommen zur Wirtschaftspartnerschaft (EPA) mit den AKP-Staaten durchzusetzen. Wie jetzt bekannt wurde, ist es dem europäischen Handelskommissar vor drei Jahren gelungen, Unternehmer und Farmerverbände der SADC-Gruppe für ihre EPA-Politik einzuspannen. Die Koordinierung übernahm dabei der Unternehmerverband UNICE.

Am 25. März 2009 wurde im Europaparlament über zwei abschließende Abkommen zur Wirtschaftspartnerschaft der EU mit der karibischen Regionalgemeinschaft Cariforum und dem westafrikanischen Staat Elfenbeinküste debattiert und abgestimmt. Beide EPAs wurden mit deutlicher Mehrheit angenommen; 460 Ja-Stimmen standen 82 Ablehnungen und 43 Enthaltungen gegenüber.

Mehrere Abgeordnete kritisierten in der Debatte die Abkommen und hielten grundlegende Korrekturen für nötig. Sie bemängelten die zu geringen Schutzmöglichkeiten für junge Industrien der Entwicklungsländer gegenüber der übermächtigen europäischen Konkurrenz. Die Abkommen trügen zudem zu wenig den Entwicklungsbedürfnissen der AKP-Staaten Rechnung; obwohl diese gerade auch nach Worten der EU als zentrale Ziele der Partnerschaft benannt werden. Und sie kritisierten nicht zuletzt den Ton und die Art und Weise, mit der das verhandlungsführende Generaldirektorat für Handel seine Verhandlungsmacht ausgenutzt und die Partner unter Druck gesetzt habe.

Mit welch harten Bandagen die EU-Kommission kämpft, illustriert der Fall Guayana. Das Land gehört dem Cariforum an, das als einzige Region im AKP-Bereich ein EPA eingegangen ist. Diese Regionalorganisation wurde im EU-Parlament immer als gelungenes Beispiel und als Durchbruch bei den komplizierten Vertragsverhandlungen zitiert. Der Botschafter von Guyana merkt dazu an: „Wir hören immer wieder, dass das Cariforum-EU-EPA nicht perfekt ist, aber eine gute Grundlage bietet. Wir stimmen dem nicht zu. Das Abkommen ist sicher nicht perfekt; wir verstehen jedoch nicht, warum Verbesserungsvorschläge keine angemessene Berücksichtigung gefunden haben.“

Und – seine Ausführungen zusammenfassend – sagte er: „Der damalige Handelskommissar (Peter Mandelson) drohte in einem Schreiben vom 19. September 2008 Guyana mit Zolltarifen nach dem GSP, wenn es nicht wie die Schwesterstaaten die paraphierten EPA in der vorliegenden Form unterschreibe. Guyana vertrat den Standpunkt, lediglich die Abkommen über den Handel mit Gütern zu akzeptieren, ansonsten aber weiteren Verhandlungsbedarf zu sehen. Das wurde von der Europäischen Kommission zurückgewiesen.“

Angesichts eines Ausfalls von 70 Mio. Euro im Handel mit der EU sah sich Guyana gezwungen zuzustimmen; das Partnerschaftsabkommen wurde am 20. Oktober in Brüssel unterzeichnet. Voraus ging eine gemeinsame Erklärung der unterzeichnenden Parteien, dass das EPA nach fünf Jahren Auswirkung, Kosten und Folgen aus der Umsetzung des Vertrages einer Überprüfung unterzogen werden muss. „Abschließend möchte ich betonen“, so der Botschafter, „dass dieser Ausschuss (für Handel) in der Verpflichtung steht, die Staaten der EU dringlich darauf hinzuweisen, alle EPA-Vereinbarungen gründlich zu überprüfen, ehe sie unumkehrbar die guten geschichtlichen Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU belasten.“

Eine konzertierte Aktion
Am Wochenende vor der Abstimmung war eine verdeckte und raffinierte Aktion der EU-Kommission, beziehungsweise des Generaldirektorats für Handel, bekannt geworden. Die EU betrieb und finanzierte zu einem guten Teil schon seit Jahren eine Public Privat Partnership eigener Art im Südlichen Afrika, um den Verhandlungen mehr Druck zu verleihen. Informiert hatte darüber die Corporate Europe Observatory, eine Nichtregierungsorganisation in Amsterdam. Sie stützte sich dabei auf Mails und Dokumente des Handelsdepartments der EU-Kommission, die nach dem europäischen Informationsgesetz öffentlich zugänglich sind.

Die Verhandlungen um ein EPA waren 2002 vorbereitet und 2004 aufgenommen worden. Sie gestalteten sich vor allem in dieser Gruppe als schwierig. Der zentrale Streitpunkt war Südafrika. Südafrika hatte 1999/2000 ein Freihandelsabkommen mit der EU (TDCA, Trade Development and Cooperation Agreement) abgeschlossen. Deshalb sah die EU keinen Anlass, Südafrika in die EPA mit der SADC einzubeziehen. Dieses Abkommen hat jedoch unmittelbare Auswirkungen auf die anderen Mitglieder der Zollgemeinschaft SACU, die im Außenhandel als geschlossener Wirtschaftstraum agiert. Diese Problematik war bei den Verhandlungen um das TDCA von Südafrika gar nicht und von der EU eher am Rande – aber immerhin – thematisiert worden.

Die EU bestreitet jedoch den Vorwurf, diesen Vertrag mit einem Schwellenland als Modell für die EPA mit den Regionalgemeinschaften Afrika zu sehen. Die Mitgliedsländer der regionalen Wirtschaftsgemeinschaft erkannten, dass der Vertrag mit Südafrika für ihre Entwicklungsziele wie für die regionale Integration völlig unbrauchbar ist. Soweit sie sich in der Lage sahen, wirtschaftlich gegenüber Südafrika Distanz zu wahren, formierten sie sich in einer eigenen Gruppe ESA (Eastern and Southern Africa), im wesentlichen die Länder der östlichen SADC plus einige nördliche Mitglieder der Comesa (Common Market for Eastern and Southern Africa).

Tansania entschied sich letztlich für eine Teilnahme im Rahmen der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC), die DR Kongo trat der zentralafrikanischen Verhandlungsgruppe bei. Übrig blieb eine SADC-Restgruppe: Die Mitglieder der Zollgemeinschaft SACU, der neben Südafrika Botswana, Lesotho, Namibia und Swasiland angehören, waren de facto festgenagelt, in irgendeiner Form den Freihandelsvertrag zwischen der EU und Südafrika zu übernehmen, wollte man an der Zollunion festhalten. Mosambik hat so enge wirtschaftliche Verbindungen zu Südafrika, dass sich die Regierung entschloss, dieser Verhandlungsgruppe beizutreten. Angeschlossen hat sich auch Angola, dessen Motive nicht klar erkennbar sind und das sich auch kaum an den Verhandlungen beteiligt hat. Von der vollmundigen Erklärung der EU, mit einem EPA die regionale Integration zu fördern, kann da wahrlich nicht die Rede sein.

Südafrika, dem zunächst von der EU – obwohl ein Schlüsselland für die regionale Integration – nur ein Beobachterstatus eingeräumt wurde, suchte eine Revision des Freihandelsabkommens, das sich für das Land in vieler Hinsicht unvorteilhaft erwiesen hatte (vgl. G. Wellmer, Polarisierung durch Freihandel; afrika süd 4'07).

Wie war diese schwierige Gruppe auf Linie zu bringen? Peter Mandelson, bis November 2008 Kommissar der EU-Generaldirektion Handel und für die EPA-Verhandlungen federführend, verließ sich nicht allein auf Überredungskunst, auf Zuckerbrot und Peitsche. Die Direktion steckte erhebliche Energien in ein Projekt, die Wirtschaft dieser Länder für ein EPA, wie er es vorsah, zu orchestrieren.

Und so schickte Ivano Casella, Verhandlungsführer der EU mit der SADC-Gruppe, am 1. August 2005 an seinen ehemaligen Mitarbeiter im EU-Direktorat Handel, Nick Charalambides, der mittlerweile als freier Berater in Botswana arbeitete, ein Mail. Er bat ihn, Kontakte mit Wirtschaftsgruppen der Region aufzunehmen und in Fragen betreffs EPA an einen Tisch zu bringen. „Es geht um Lobby-Arbeit“. Je zielgerichteter und geschlossener die Unternehmerschaft gegenüber ihren Regierungen im Sinne der europäischen Vorstellungen von einem EPA auftrete, umso größer dürfte der Druck auf Politiker und Regierungsbehörden sein, auf sie einzugehen. „They have to learn it. Es hat bei Mercosur (südamerikanische Gemeinschaft) geklappt, es gibt keinen Grund, warum es hier nicht funktionieren sollte.“

Charalambides machte sich an die Arbeit; Casella gab ihm finanzielle Flankendeckung. Eine EU-Delegation hatte bei einem Besuch in Botswana das Angebot im Gepäck, regionale Unternehmer- und Farmerverbände auf EU-Kosten zu einer Konferenz in Brüssel, die für den September 2005 angesetzt war, einzuladen.

Um sicherzugehen, entwarf Casella ein Arbeitspapier, in dem die Strukturen und Kernaufgaben eines zukünftigen Forums formuliert waren. Seinen Kontaktmann in Botswana bat er, den Entwurf „bei Ihren Gesprächspartnern ‚zu testen’“. In der Begründung für ein gemeinsames Vorgehen hob Casella hervor, ein regionales Business Forum habe die einzigartige Chance, auf die Gestaltung der EU-SADC-Verhandlungen nachhaltig Einfluss zu nehmen, da ein solches Forum den „Regierungen gegenüber mit einer Stimme sprechen“ könne. Das hätte mehr Gewicht, „als wenn jede einzelne Gruppe auf eigene Rechnung agiert – und nicht selten mit konkurrierenden Forderungen“.

Charalambides hat gute Arbeit geleistet. Die Wirtschaftsverbände ließen sich vor den europäischen Karren spannen. Das bekam etwa Wallie Roux zu spüren. Roux war Wirtschaftsberater des namibischen Fleischkonzerns Meatco. In einem öffentlichen Vortrag Anfang 2007 äußerte er sich kritisch zu den EPAs und warnte ausdrücklich vor einem Abschluss in der vorliegenden Form (siehe „Ein letzter Weckruf, afrika süd 3’07). Er wurde umgehend vor die Tür gesetzt. Damals wurde sofort der Verdacht geäußert, die Entlassung sei auf Veranlassung der EU erfolgt. Die EU-Vertreterin in Namibia wies diesen Vorwurf zurück, wahrscheinlich zu recht, denn eine unmittelbare Intervention war wohl nicht mehr vonnöten.

Als die namibische Regierung sich Ende November 2007 – wenige Wochen vor dem vorgesehenen Abschluss der EPA – weigerte, ein EPA oder auch nur ein Interimsabkommen unter den von der EU vorgelegten Bedingungen zu unterschreiben, machten die namibischen Wirtschafts- und Farmerverbände Druck. Sie malten den Zusammenbruch des europäischen Marktes an die Wand, wenn die Regierung nicht auf das europäische Angebot eingehe. Was damals über die Medien und öffentlichen Erklärungen verlautbart wurde, grenzte schon an Erpressung. In letzter Minute unterzeichnete die Regierung ein Interimsabkommen, in dem sie ihre Vorbehalte in einem Anhang zu Protokoll gab.

Die EU bastelt sich Verbündete
Um auch formal die unmittelbare Einflussnahme in den Hintergrund treten zu lassen, spannte die EU 2006 den europäischen Unternehmerverband UNICE (Union of Industrial and Employers' Confedaration of Europe ein, der sich später in BusinessEurope (BE) umbenannte. Der Verband gründete mit einem afrikanischen Partner 2006 das EU-Africa Business Forum, das auf Anraten der EU mit regionalen Untergruppierungen zusammenarbeitete, um konkreter einwirken zu können und sich nicht in allgemeinen Proklamationen zu verlieren. Die wichtigste Untergruppierung wurde das Business Trade Forum EU-Southern Africa (BTFES, später gelegentlich auch EU Southern Africa Business Council; ESBC, genannt). So war dieses angebliche „von Unternehmern getragene“ BTFES am Ende eine Schöpfung der Generaldirektion Handel, die dringend eine gewichtige Stimme der Privatwirtschaft der Region suchte, die ihre Position bei den EPA-Verhandlungen unterstützte.

Mit der Einbindung des BusinessEurope gelang der EU-Kommission ein entscheidender Schachzug. Das Forum hatte sich zuvor nämlich wiederholt kritisch zur Verhandlungsführung der EU geäußert. BusinessEurope sah seine Interessen eines freien Zugangs zu den afrikanischen Märkten gefährdet, wenn die EU in den Verhandlungen immer neue Themen – Öffnung auch des Dienstleistungssektors, Fragen des Schutzes geistigen Eigentums, Meistbegünstigungsklausel – aufsattelte und beim Handel mit Agrargütern an ihrer protektionistischen Politik festhielt. Besonders in Rage gebracht hatte BE die Kommission, als es in einer Stellungnahme aus der Nairobi-Deklaration zu den EPAs vom April 2006 zitierte. Dort hatten die Handelsminister der Afrikanischen Union die EPAs als „eine der schlimmsten Anti-EU Africa Union-Dokumente, die wohl kaum die Zustimmung der Europäischen Geschäftswelt finden“ dürften, genannt. Die Deklaration fordert kurz und bündig Alternativen zu den EPAs in der vorliegenden Form. Der Kommentar der Generaldirektion Handel auf die Vorhaltungen des BusinessEurope (bzw. damals noch UNICE) war ebenso kurz und bündig; in einer E-Mail von Casella an Adrian van den Hoven von UNICE vom 26. September 2006 heißt es kurz und knapp: „No way – no alternatives to EPAs.“

Die EU hat sich die Lobby-Arbeit einiges kosten lassen. Nach den letzten verfügbaren Daten wurden 2007 etwa eine Viertel Millionen Euro aus dem Haushalt der EU-Kommission für verschiedene Tätigkeiten an BE gezahlt.

Hasenfüßiges Parlament
Diese Tricks der EU-Kommission gegenüber der SADC-Gruppe waren den EU-Parlamentariern bekannt, als sie über das erste regionale EPA mit Cariforum zu entscheiden hatten. Und es gab auch eine Fülle kritischer Anmerkungen, wenn die Sprache auf das SADC-EPA kam, namentlich wurde die Hinderung der regionalen Integration benannt. Abschließend aber zeigte sich, was viele Kritiker dem EU-Parlament vorwerfen: Man scheut die Kontroverse und arbeitet auf parteiübergreifende Beschlüsse hin, um mehr Gewicht gegenüber der mächtigen Kommission zu gewinnen. Und so einigte man sich auf eine weiche, aber breit angenommene EU-Resolution.

Dort heißt es in Punkt 24: Das Parlament „fordert nachdrücklich die Kommission auf, keinen unangemessenen Druck auf die SADC-Länder auszuüben, Verpflichtungen zur Liberalisierung und im Dienstleistungssektor sowie bei den so genannten Singapur-Themen einzugehen.“ Und in Punkt 27 wird auf die Absicht der SADC hingewiesen, „mit der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC) und dem Gemeinsamen Markt für das Östliche und Südliche Afrika (Comesa) eine Freihandelszone aufzubauen. (Das Parlament) fordert die Kommission auf, dieser Entwicklung Rechnung zu tragen und ein volles EPA mit diesem Ziel kompatibel zu gestalten.“ Oder verständlicher ausgedrückt: Die EPAs mit den Gruppen so zu gestalten, dass sie deren Integrationsbemühungen nicht im Wege stehen. Abschließend wird ausdrücklich eine Revisionsklausel in den Abkommen nach Ablauf von fünf Jahren gefordert.

Glenys Kinnock, langjährige Co-Präsidentin des gemeinsamen Parlamentsausschusses von EU und AKP, sieht in der Ablösung Peter Mandelsons durch Catherine Ashton einen „Gezeitenwechsel“. Ashton zeige mehr Bereitschaft zu offenen Verhandlungen und Beachtung parlamentarischer Empfehlungen. Der Ton hat sich in der Tat verändert, in der Sache ist jedoch noch keine Kompromissbereitschaft erkennbar.

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